從新中國成立至21世紀初的60年間，我國只在城鎮單位和職工范圍內施行了退休養老保險制度，面對農民和城鎮非就業居民實行以社會救助為主的保障方式：農村實行五保供養制度——對沒有贍養人或撫養人、沒有勞動能力、沒有生活來源的老人、殘疾人和未成年人（“三無”人員），由農村集體組織負責在吃、穿、住、醫、葬以及未成年人義務教育等方面給予生活照料和物質幫助；對城鎮“三無”人員，由地方政府提供一定社會救助。20世紀末，在城市建立了居民最低生活保障制度（低保制度），2006年又在全國農村實行了低保制度。這些制度在一定程度上保障了城鄉貧困老年人的基本生活，但資金來源有限，覆蓋面窄，無法解決大多數城鄉老年群體的穩定保障問題。

20世紀90年代，一些地方開始探索以農民個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的農村社會養老保險方式（后來稱為老農保）。2009年，國家總結老農保實施的經驗教訓，開展了個人繳費、多方籌資、政府補助的新型農村社會養老保險制度（新農保）的試點，又于2011年在城鎮非就業居民中進行同樣模式的城鎮居民社會養老保險制度（城居保）試點，這兩項制度都于2012年在全國各地城鄉推開。2014年，新農保、城居保合并實施，并定名為城鄉居民基本養老保險制度（城鄉居保）。

城鄉居保在個人繳費、建立個人賬戶等政策設計上與職工養老保險有相似之處，但由于城鄉居民沒有就業單位，收入也不穩定，因此在制度覆蓋范圍、籌資方式、待遇領取條件及技發辦法等方面，二者有明顯區別。

參保范圍
年滿16周歲（不含在校學生），不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，可以在戶籍地參加城鄉居保。

政策要點：

一是所有未被職工基本養老保險制度覆蓋的人員都屬于城鄉居保覆蓋范圍，但不包括勞動年齡以下的少年兒童和在校學生；

二是實行自愿參保的原則，而不同于職工養老保險的強制原則，這是根據我國農村實際確定的方針；

三是明確在戶籍地參保。

城鄉居保在2012年全面普及時，參保人數達到4.8億人，之后始終保持在5億人以上。一項自愿參保的制度能有如此廣泛的覆蓋面，是很大的成就。

當前需要重視的問題：

一是中老年人參保熱情較高，而有些青年農民認為養老是將來的事，參保繳費積極性不足。2017年，城鄉居保繳費人員3.5億人，而領取養老金人員1.56億人，撫養比高達2.2:1.這需要進一步完善激勵政策，同時加強政策宣傳和組織實施工作，引導青年人認識到及早參保既是承擔家庭和社會責任，又是為自己未來老年保障累積更多權益。

二是大批青壯年農民進城務工，許多長期在城市生活和就業，但也有返鄉就業創業的可能，他們面臨著是參加職工養老保險還是城鄉居保的制度選擇問題。國家正在全面實施全民參保計劃，解決這個游離在兩大制度之間“邊緣群體”的參保問題是一個重點：對在城市長期穩定就業的農村戶籍人員、特別是新生代農民工，應依法納入職工養老保險制度；對往返城鄉、就業不穩定的農民工，應引導其至少參加一項養老保險，逐步積累自己的權益。至于跨地區城鄉流動就業的農民，則要在更高層級，直至在全國范圍，通過人員信息聯網比對，將其納入相應地區的職工或居民養老保險制度。